如何筹备和召开乡镇人民代表大会会议

    乡镇人民代表大会是我国最基层的地方国家权力机关，是整个国家政权的基础，其组成人员最多，与人民群众的接触最直接，联系最密切，最了解并最能反映普通群众意愿和诉求。做好乡镇人大工作，认真行使法定职权，特别是提高乡镇人民代表大会的会议质量，对于巩固国家政权基础、推进基层民主政治建设、促进经济社会发展、维护社会和谐稳定等具有不可替代的重要作用。

由于乡镇人大没有常设机构，真正发挥好乡镇人大的作用，最关键的是依法开好乡镇人民代表大会会议。但就目前看，乡镇人民代表大会的会期、议程安排、会议程序等还不够规范，在很大程度上影响了会议的质量。本人结合有关法律规定和到县人大近7年的工作实践，对筹备和召开乡镇人民代表大会会议做了一些思考。

一、乡镇人民代表大会会议的筹备工作 
　　我们常说：“会议的质量在会前”。高标准做好乡镇人民代表大会会议的筹备工作对于确保会议质量至关重要。

（一）年度常规例会的筹备

《广西壮族自治区乡、民族乡、镇人民代表大会工作条例》（以下简称：《广西区乡镇人大工作条例》）第九条规定，乡、民族乡、镇人民代表大会会议，每年至少举行一次。年度常规例会的筹备工作主要有五个方面：

第一，会议材料准备。主要是会议议程（草案）、会议日程（草案）、需要调整的各项名单（草案）、补选办法（草案）、领导讲话以及提请会议审议的各项报告和议案。会议的各项决议（草案）本应是在会中形成的材料，但也需要在会前做好充分的准备。每次乡镇人民代表大会（例会）召开的大体时间，由上次人民代表大会主席团确定，大体时间确定后，通知乡镇政府起草拟提请会议审议的各项报告和议案及议案说明；安排有关人员起草人大主席工作报告和以主席团名义提请会议审议的议案及议案说明，草拟会议议程（草案）、各项名单（草案）、领导讲话及其他文件材料。

第二，召开主席团会议。乡镇人大主席团应当在召开会议的十天前召开主席团会议。会议内容：一是决定召开会议的日期；二是决定列席会议人员；三是听取代表资格审查情况报告；四是提出会议议程（草案）、需要增补的各项名单（草案）、补选办法（草案）等，讨论会议日程（草案）和其他相关材料。

第三，发送会议通知。乡镇人大主席团应当在召开会议的10天前将会议时间和会议建议议程通知代表（《广西区乡镇人大工作条例》第十二条规定）.

第四，代表开展会前活动。时间：召开会议的一周之前。内容：一是代表对拟提请会议审议的各项报告进行初审，重点是政府工作报告，并及时将初审意见反馈报告起草部门；二是代表对辖区内的重点工作、重点工程项目和上次会议代表议案建议办理情况进行视察和检查；三是代表走访选民，征集选民意见，撰写在本次人代会上拟提的议案、建议。代表开展会前活动可以由各代表小组组长具体负责组织。

第五，会务准备。包括会场安排、文件材料、会议证件、氛围营造、食宿及其他服务保障工作等。

（二）每届第一次会议的筹备 
　　每届乡镇人民代表大会第一次会议的召集和筹备工作由上一届最后一次人民代表大会主席团负责。按年度常规例会的筹备工作之外，还要做好以下几项工作：

第一，在新一届乡镇人大代表选举完成后，及时召开主席团会议。会议内容：一是听取乡镇人民代表大会代表资格审查委员会关于新一届人大代表资格的审查报告。二是决定新一届人大一次会议召开的时间（在新一届人民代表大会代表选举结束后两个月内举行）。三是决定列席会议人员。四是提出新一届人大一次会议的议程（草案）、主席团和秘书长名单（草案）、议案办理办法（草案）、议案审查委员会名单（草案），提请新一届人大一次会议预备会议表决（财政预算审查委员会是否必须设立，法律没有明确规定，从我县实际情况看，乡镇人代会不再设立财政预算审查委员会）。五是提出新一届人民代表大会代表资格审查委员会建议人选，供新一届人大主席团审定。

第二，拟定会议日程（草案）和选举办法（草案）。会议日程（草案）经主席团原则同意后，提交新一届人大主席团确定；选举办法（草案）经主席团原则同意，由新一届人大主席团讨论后交代表审议，并经大会全体会议表决通过后施行。

第三，对新一届人大代表进行培训。培训的主要内容：宪法、代表法、地方组织法。

第四，新一届人大代表开展会前活动。

第五，提出的各项名单（草案）。主要有：

（1）主席团和秘书长名单（草案）。主席团成员一般由7人或9人组成。代表人数较少的，主席团成员不应少于5人；代表数量超过100名的，主席团成员以不超过13名为宜。主席团成员构成：人大主席、副主席，党委书记、副书记，党委委员，村（社区）“两委”干部和其他有关方面代表。根据法律规定，在乡镇人大任期内，如果主席团成员的代表资格有效、职务不发生变动，可以履职到届满。因此，从监督与被监督的关系来考虑，担任乡镇政府职务的代表不宜进入主席团。大会秘书长一般应由人大主席、副主席或党委副书记担任。

（2）议案审查委员会名单（草案）。考虑到议案、建议的会后督办，议案审查委员会主任委员应当由人大主席或副主席担任；副主任委员由人大副主席或一名党委委员担任（党委办公室主任是人大代表的，也可以担任副主任委员）；委员由有关方面代表2至3人担任。

（3）代表资格审查委员会建议名单。按照法律规定，代表资格审查委员会名单（草案）应当由本次会议的主席团提出，上届会议主席团可以提出建议名单供新一届人大一次会议主席团参考。建议名单构成：主任委员由拟任的人大主席或副主席担任，副主任委员由党委委员担任，委员由有关方面的代表2至3人担任。人数不能少于3人。

按照各项名单的组成结构，在乡镇人大代表选举时，建议将乡镇党委的主要成员推荐选举为乡镇人大代表（挂职领导除外）。

提名和交付表决的主席团成员以及各审查委员会的委员应当按姓名笔画的顺序排列，先排“姓”，后排“名”。笔画相同的“姓”，按照“横”、“竖（竖提）”、“撇”、“捺（点）”、“折”的起笔顺序排列，第一笔相同的看第二笔，以此类推。同“姓”的先看“名”的第一个字，然后看第二个字，以此类推。提交大会选举的各项正式候选人，经过酝酿讨论确定的按照姓名笔画顺序排列，经过预选确定的按照预选得票多少的顺序排列。

第六，列席会议人员范围（《广西区乡镇人大工作条例》没有具体规定）。除去乡镇长、副乡镇长应当依法列席之外，由主席团决定列席的人员应当包括：拟任的乡镇政府领导，不是人大代表的乡镇党委领导，乡镇机关各个部门的主要领导，不是人大代表的村党（总）支部书记、村委会主任、社区党支部书记、居委会主任，辖区内其他相关部门的主要领导。主席团可以邀请本辖区选举的上一级（即县级）人大代表列席会议。按照一般惯例，列席人数不得超过代表总数的二分之一。具体安排那些人列席会议，主席团可以根据会议的实际需要来决定。

第七，召开预备会议。乡镇人民代表大会在举行正式会议前，由上次会议主席团召开预备会议；每届第一次会议的预备会议，由上届人大主席团召开（新设立或新组建的乡镇，由乡镇第一届人民代表大会第一次会议筹备工作领导小组召开）。预备会议的主要内容：一是报告代表资格审查情况，确定应出席会议的代表人数；二是表决通过大会会议议程；三是选举大会主席团；四是表决通过议案办理办法；五是表决通过大会议案审查委员会名单（设立大会财政预算审查委员会的，还要表决通过大会财政预算审查委员会名单）。

二、严格依法按程序举行会议

依法办事是会议成功的根本保证，程序民主是实现民主的前提。举行乡镇人民代表大会会议必须依法按程序办事，应该有的程序一定要有、应该召开会议一定要开、代表应当行使的权利一定要尊重，不能随便简化程序，不能以个人意见代替或者推翻主席团的决定。

（一）  会议议程的确定

《广西区乡镇人大工作条例》规定，乡镇人民代表大会有十三项职权。其中，有四项职权经常被列为乡镇人民代表大会会议的正式议程。即：“听取和审查本级人民政府的工作报告”、“听取本级人民代表大会主席的工作报告”“根据国家计划，审查和决定本行政区域内的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划”（实际上是有关议案）、 “选举本级人民代表大会主席、副主席，乡长、副乡长，镇长、副镇长”。其余职权，有的只是偶尔行使，比如：通过和发布决议、讨论决定重大事项、罢免本级人大选举的干部、撤销本级人民政府的不适当的决定和命令四项职权；有的职权看似是经常性的工作，但极少被列为会议议程。

除上述议程外，在乡镇人代会上，代表提出建议、批评和意见较多的，在召开人大会议时，还可以将“听取乡镇政府办理代表建议、批评和意见情况的报告”列为会议议程。

会议议程由大会预备会议表决通过。

（二）  会议时间的把握

乡镇人民代表大会会期短是普遍现象。应当说充足的时间是提高会议质量的重要保证，但不是唯一的决定因素。会议的质量是由时间、法定程序、效率和代表素质等多种因素来决定的。在充分做好会前筹备工作、保证会议程序、提高会议效率的基础上，可以尽量压缩会期。现在全国人大和地方各级人大的会期都较过去有所压缩，其中也包括乡镇人大。但是会期不能无限压缩，必须保证有足够的时间来履行法定程序。

关于乡镇人代会的会期，我认为可以这样把握。

1、每届的第一次会议，时间不应少于两天。每届的第一次会议一般有三分之二左右的代表是新代表，而且每届的第一次会议的重要议程之一是选举。地方组织法和《广西区乡镇人大工作条例》规定，主席、乡长、镇长的候选人一般应多一人，进行差额选举；如果提名的候选人只有一人，也可以等额选举。副主席，副乡（镇）长候选人数应比应选人多一人至三人，进行差额选举。实行差额选举必须有充足的提名、酝酿候选人的时间，至少应当做到“两上两下”：将主席团提名交代表酝酿讨论，同时由代表联名提名候选人；主席团听取酝酿讨论和代表联名提名情况汇报，提出正式候选人名单；将正式候选人名单交代表讨论；主席团听取讨论情况汇报，确定正式候选人，进行大会选举。如果提名的候选人数多于选举办法规定的差额比例，有可能要“三上三下”，甚至要经过预选确定正式候选人。从选举主席团、主席团提出选举办法（草案）、表决通过选举办法、按照“两上两下”的程序提名确定正式候选人、进行大会选举，再加上会议其他议程所需要的时间，即使会议安排得非常紧凑，会期也不能少于两天。

2、常规的年度例会，即便有补选的议程也可以安排一天时间。常规的年度例会的议程一般都相对简单，按照《广西区乡镇人大工作条例》规定，乡镇人代会每年至少举行一次，每年的人大例会应当不迟于三月底前举行，会议议程一般为三项：一是听取审议乡镇政府的工作报告；二听取镇人大主席的工作报告；三是其他。有补选任务时，补选应当是第三项议程；四是其他。

3、临时召集的会议可安排半天时间。临时召集的乡镇人民代表大会一般就一项议程，就是补选或者讨论决定某项重要工作，会议时间可以根据程序需要把握，程序允许的可以安排半天时间。

上述会期的确定都是按最短的时间来安排，具体工作中，可以根据会议内容和实际需要适当延长。

（三）会议的日程（程序）安排

每届的第一次会议应当安排一次预备会议、三次全体会议、四次次主席团会议，代表分组会议穿插进行。各次会议的具体内容见“附表1”。

年度例会，有补选议程的，应当安排一次预备会议、三次全体会议、两次以上主席团会议。没有补选议程的，安排一次预备会议、两次全体会议、两次主席团会议。见“附表2”。

临时增加乡镇人民代表大会，可以安排一次预备会议、两次全体会议、两次主席团会议。

本届的第一次会议后，如果主席团成员没有变化，从第二次会议开始，可以不再表决通过大会主席团名单。大会预备会议的内容主要是：报告代表资格审查情况，表决通过会议议程和议案审查委员会。临时召集乡镇人民代表大会可以不设立议案审查委员会，预备会议后可以紧接着举行第一次全体会议（听取报告或表决通过补选办法）。

（四）议案、决议（决定）草案的审议和表决

按照地方组织法和《广西区乡镇人大工作条例》的规定，乡镇人民代表大会举行会议时，主席团、本级人民政府、代表五人以上联名，可以提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案。主席团和本级人民政府提出的议案，由主席团决定提交人民代表大会会议审议。代表联名提出的议案，由主席团决定是否列入会议议程。

对议案的表决在全体会议上进行。可以直接对议案具体的实施方案草案进行表决，也可以由主席团针对议案拟定决议草案，然后对决议草案进行表决。

表决通过决议、决定，是人民代表大会法律效力和实际成果的具体体现。对列入乡镇人民代表大会审议的报告和提请会议讨论决定的重大事项，大会主席团应当在充分审议的基础上，广泛吸收代表和各方面意见，拟定决议、决定草案，经代表充分审议后交全体会议表决，决议、决定一经表决通过，就具有了法律效力，就对报告的执行和重大事项的落实提供了法律保障。对于列入会议议程的议案，一般应当作出决议或决定，如果表决通过的是具体实施方案，应当视其为决议、决定，具有同等的法律效力，必须认真执行和落实。

附表1

××乡镇第×届人民代表大会第一次会议日程草案（式样） 
                  (××××年×月×日  日 )

 会议地点：　

附表2　

××乡镇第×届人民代表大会第×次会议（例会）日程（草案）（式样） 

（××××年×月  日）

 会议地点：